Arrêt du Conseil d’Etat n° 233876 du 9 octobre 2002 “UNAF” - L’analyse de maître Bernard Fau, avocat en charge du dossier

Arrêt du Conseil d’Etat n° 233876 du 9 octobre 2002 “UNAF”

L’analyse de maître Bernard Fau, avocat en charge du dossier

Il est inutile, dans ces colonnes, de décrire à nouveau le contexte délicat dans lequel a été rendu l’arrêt du Conseil d’Etat « Union Nationale de l’Apiculture Française » du 9 octobre 2002 qui fait ici l’objet d’un premier commentaire.

Il convient seulement de se rappeler, pour la compréhension de cet arrêt, que l’UNAF avait demandé le 30 octobre 2000 au ministre de l’Agriculture, de retirer l’autorisation de mise sur le marché du produit phytopharmaceutique Gaucho pour toutes ses applications, en raison des effets toxiques de ce produit sur les abeilles.

A cette date du 30 octobre 2000, le Gaucho ne bénéficiait déjà plus d’une autorisation de mise sur le marché sur les tournesols.
Le silence gardé par le ministre de l’Agriculture, qui n’a formulé aucune réponse à la demande adressée par l’UNAF, a constitué une décision implicite de refus au bout de quatre mois, selon la règle de droit alors en vigueur.

C’est cette décision de refus d’examen de la demande de l’UNAF qui a été soumise au Conseil d’Etat, par l’Union syndicale, en vue de son annulation.

Afin que sa demande soit complète, l’UNAF a en outre demandé au Conseil d’Etat qu’il assortisse sa décision d’annulation d’une injonction au ministre, de prononcer le « retrait » de l’autorisation de mise sur le marché du Gaucho. L’UNAF a enfin demandé au Conseil d’Etat qu’il condamne l’Etat à lui verser une indemnité au titre de ses frais de procédure.
Par l’arrêt du 9 octobre 2002, le Conseil d’Etat a annulé la décision du ministre en ce qu’elle rejetait la demande de l’UNAF tendant à l’abrogation de l’autorisation de mise sur le marché du Gaucho sur maïs, enjoint au ministre de se prononcer dans un délai de trois mois sur cette demande d’abrogation et condamne l’Etat à verser à l’UNAF la somme de 3 000 euros au titre de ses frais de procédure. Cet arrêt, qui sanctionne sans aucune ambiguïté l’attitude de refus opposée par l’administration ministérielle en 2001, donne très largement satisfaction aux demandes de l’UNAF.

Il a deux conséquences principales :

Bien que l’arrêt soit riche d’enseignements exprès ou implicites sur différents autres points tels que le droit de la persistance dans les sols ou celui de la persistance d’action du toxique dans les végétaux lors de la floraison, seuls les deux aspects précités seront ici brièvement évoqués pour une compréhension plus aisée.

L’injonction

L’injonction donnée au ministre – qui est une dénomination élégante pour désigner « une sorte d’ordre » donné au ministre d’accomplir un acte – constitue une conséquence de l’annulation de son refus d’agir opposé à l’UNAF en violation de la loi. Il est possible de résumer ce lien entre l’annulation et l’injonction par la formule suivante : pas d’annulation, pas d’injonction.

Pour cette raison, chacun pourra mesurer tout l’intérêt qui existait à obtenir dans un premier temps l’annulation du refus ministériel, ce qui constituait une opération délicate en raison du type de contrôle exercé par le Conseil d’Etat sur de telles décisions des ministres.

L’injonction donnée au ministre n’est certes en apparence qu’une injonction limitée dès lors qu’elle ne lui fait obligation que de « se prononcer dans un délai de trois mois... sur la demande d’abrogation » de l’autorisation de mise sur le marché du Gaucho sur les maïs.
Toutefois, la lecture de l’arrêt révèle que le ministre se trouve à ce point guidé dans son processus décisionnel par une obligation
d’abroger l’AMM en l’état des connaissances scientifiques montrant la toxicité, que la voie lui paraît d’ores et déjà tracée.
En effet, l’état des connaissances scientifiques acquises par les laboratoires de recherche publics (CNRS, INRA, AFSSA) révélait sans ambiguïté dès 2001 – ainsi que l’a observé le commissaire du gouvernement qui soulignait les « conclusions prudentes mais dépourvues d’ambiguïté » en mars et juin 2000 – et révèle plus précisément encore aujourd’hui qu’en 2001, la toxicité du produit, à la date où le ministre va devoir satisfaire à l’injonction qui lui est faite.

Sur ce point, lors de l’audience du Conseil d’Etat au cours de laquelle l’affaire a été examinée, le commissaire du gouvernement a observé que « les rapports des organismes publics de recherche présentent à l’évidence un intérêt particulier et il est naturel que les avis remis au ministre par la commission d’étude de la toxicité des produits antiparasitaires s’en soient particulièrement inspirés ».
Ces observations du commissaire du gouvernement valant pour 2000-2001, il ne serait pas compréhensible qu’il n’en aille pas de même lors du réexamen de l’AMM en 2002.

Dans ces conditions, compte tenu de l’obligation d’abrogation qui pèse sur le ministre lorsque les résultats scientifiques montrent la toxicité du produit pour l’entomofaune, le ministre devrait nécessairement abroger l’autorisation de mise sur le marché.

Le Conseil d’Etat juge ainsi dans son arrêt du 9 octobre, que « l’autorisation de vente du “Gaucho” donnée en 1992 pour le traitement des semences de maïs doit être abrogée s’il apparaît, au vu d’éléments nouveaux, que le produit ne satisfait pas à la condition d’innocuité » (arrêt page 3 paragraphe 1).

La liberté dont dispose le ministre est donc toute relative.

Règles régissant les demandes d’AMM

L’arrêt du Conseil d’Etat « Union Nationale de l’Apiculture Française » vient non seulement trancher la question particulière de l’attitude du ministre qui avait refusé d’abroger l’AMM du Gaucho en 2001, mais il rappelle pour l’avenir les règles qui s’imposent tant au fabricant qu’à l’Administration lors d’une demande d’AMM et au cours de la durée de validité de l’AMM.
Sur ce point, le Conseil d’Etat précise sa jurisprudence issue de son précédent arrêt du 29 décembre 1999 « Rustica Prograin Génétique & autres - Sté Bayer c/ ministre de l’Agriculture », dans lequel la thèse développée par les trois syndicats de la Coordination nationale des apiculteurs avait prévalu.

Dans son arrêt du 9 octobre 2002, le Conseil d’Etat expose que :

• « Il résulte des dispositions des articles L 253-1 et L 253-6 du Code rural que l’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique à usage agricole ne peut être délivrée qu’après vérification de l’innocuité du produit à l’égard de la santé publique, des utilisateurs, des cultures et des animaux, dans les conditions d’emploi prescrites. »

• « Aux termes de l’article 20 du décret du 5 mai 1994 susvisé : “si l’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique est retirée : - si les conditions requises pour son obtention ne sont plus remplies (...). »
La première de ces propositions énonce quelles sont les obligations du fabricant et de l’Administration lors de la demande d’AMM.
Elle affirme l’interdiction de toute délivrance d’AMM dès lors qu’il n’a pas été préalablement vérifié que le produit remplit la condition d’innocuité à l’égard de la santé publique, des utilisateurs, des cultures et des animaux dans les conditions d’emploi prescrites.

Ni l’Administration, ni le fabricant ne peuvent en conséquence s’affranchir de cette vérification qui doit être évidemment une vérification pertinente permettant d’affirmer effectivement que la condition d’innocuité est remplie.
L’opération de vérification doit être sincère.

L’Administration doit donc exiger du fabricant qu’il produise un dossier démontrant par des analyses probantes mettant en œuvre des seuils de quantification pertinents pour apprécier la toxicité à l’égard des abeilles notamment, l’innocuité du produit pour lequel l’AMM est demandée.

Ce contrôle est un contrôle qui doit être exercé avant toute délivrance d’AMM.

La situation de doute sur l’innocuité du produit se trouve tranchée par la solution dégagée par le Conseil d’Etat dans son précédent arrêt du 29 décembre 1999 « Rustica Prograin Génétique & autres - Sté Bayer c/ ministre de l’Agriculture », qui impose à l’Administration de prendre les mesures de précaution qui s’imposent en matière de protection de l’environnement.

Il va de soi que le fait pour le fabricant de fournir des informations insuffisantes ou erronées en vue de conduire l’Administration à donner une AMM quoique les conditions n’en soient pas remplies, engagerait sa responsabilité civile et même pénale.

Il va de soi également que le fait pour l’Administration d’avoir accordé en connaissance de cause une AMM pour un produit dont l’innocuité n’aurait pas été pertinemment vérifiée, l’exposerait – elle-même, ou ses agents le cas échéant – à la responsabilité administrative et le cas échéant pour les agents, aux responsabilités civile et pénale.

La seconde des deux propositions évoque l’hypothèse où une AMM précédemment délivrée apparaîtrait ne plus présenter la condition d’innocuité à l’égard de la santé publique, des utilisateurs, des cultures et des animaux.

Cette hypothèse n’est plus celle de l’obligation préalable de vérification sincère, mais celle de la conduite qui s’impose à l’Administration lorsqu’apparaît en cours de validité d’une AMM, que le produit ne présente en réalité pas les qualités d’innocuité requises.

Ce mécanisme n’a évidemment pas pour objet de couvrir des hypothèses dans lesquelles une AMM obtenue en fraude soit du fait du fabricant soit du fait de l’Administration soit de leur fait commun, se trouverait « démasquée » a posteriori. Il ne s’agit pas de permettre au fabricant ou à l’Administration d’exercer un droit de repentir tardif.

La règle rappelée par le Conseil d’Etat met à la charge de l’Administration une obligation de veille sur les qualités d’un produit bénéficiant d’une AMM et lui impose de prononcer un retrait d’AMM lorsqu’il apparaît que les qualités requises ne sont pas remplies au vu des connaissances scientifiques dont le ministre dispose actuellement.

Ces deux règles, qui se combinent aux règles des responsabilités civile, administrative et pénale, devraient désormais contribuer à doter les acteurs de la protection de l’environnement de même que les professions spécialement exposées comme la profession apicole, d’un arsenal juridique efficace pour permettre qu’à l’avenir des dérives comme celle qu’illustre l’arrêt du 9 octobre 2002, ne se fassent jour.

Depuis 1999, l’UNAF a dû engager des sommes considérables pour assurer avec efficacité la défense de l’abeille et des apiculteurs. L’UNAF a ainsi assumé pleinement son rôle de syndicat. Depuis 1999, plus de 50 000 euros HT (327 978,50 F) ont été ainsi employés : ils représentent les honoraires d’avocats, les expertises, les frais d’huissiers, les traductions… Naturellement, cette somme ne comprend ni les frais de secrétariat, ni les déplacements des dirigeants, ni les frais téléphoniques… Parallèlement, participant à la seule première action en Conseil d’Etat de 1999, le SNA, le SPMF et la FNOSAD ont participé chacun à hauteur de 1 524,49 euros TTC (10 000 F).

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	D’une part il est créateur d’obligations impératives spécifiques qui sont mises à la charge du ministre : il s’agit de l’injonction de se prononcer dans les trois mois sur la demande d’abrogation de l’autorisation de mise sur le marché du Gaucho sur les maïs. C’est l’aspect le plus évident de la décision.
	D’autre part, et c’est sans doute là son intérêt majeur, il fixe l’interprétation qui doit être donnée aux règles qui régissent les demandes d’autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques ainsi que l’examen auquel doit se livrer l’Administration lors de leur délivrance.